Gesetz und Gesetznovellierungen

 Das Kinder- und Jugendhilfegesetz

(Ausschnitt aus dem Buch „Ambulante Hilfe zur Erziehung und Sozialraumorientierung. Plädoyer für eine umstrittene Konzeption der Kinder- und Jugendhilfe in Zeiten der Nützlichkeitsideologie“; M. Seithe und M. Heintz, Mitglieder des Bündnisses Kinder- und Jugendhilfe – für Profession und Parteilichkeit)

Formal gehen auch die heutigen Hilfen zur Erziehung nach wie vor auf das Kinder- und Jugendhilfegesetz (KJHG/SGB VIII) zurück, das 1990 verabschiedet wurde. Dem waren mehrere Jahrzehnte vorausgegangen, in denen die Erneuerung der Kinder- und Jugendhilfe, also die Ablösung vom bisherigen Jugendwohlfahrtsgesetz (JWG) heftig diskutiert wurde. Verabschiedet hat man schließlich einen Kompromiss, der zwar den Erwartungen mancher KritikerInnen hinsichtlich der Rechte der Minderjährigen nicht in vollem Maße entsprach, der aber fachlich mit dem kurz davor erschienenen 8. Jugendbericht übereinstimmte und sich einer lebensweltlichen, wissenschaftlich orientierten Sozialen Arbeit und ihren ethischen Werten verpflichtet fühlte.

Beachtet werden muss, dass das Kinder- und Jugendhilfegesetz in einer Zeit verabschiedet wurde, in der die neoliberale Umsteuerung in der Praxis der Sozialen Arbeit (vgl. Kap. 4.2) schon längst begonnen hatte. Das KJHG ist aber ein Gesetz, das den neuen sozialpolitischen Vorstellungen einer ökonomisierten Welt und eines „aktivierenden Staates“ noch nicht entspricht, sondern das für etwas steht, was in einer Zeit entstanden ist, in der sich die Profession Soziale Arbeit strukturell und fachlich ausweiten und stabilisieren konnte. So weist Kappeler (2008, 16) darauf hin, dass heute unverhohlen von Seiten der Politik behauptet würde, „das KJHG sei schon zum Zeitpunkt seiner Verabschiedung nicht mehr ‚zeitgemäß‘ gewesen. Es konserviere die überholte Sozialstaatsideologie der siebziger und achtziger Jahre.“

Das Vorgängergesetz JWG

Das Vorgängergesetz, das 1961 verabschiedete Jugendwohlfahrtsgesetz (JWG; Nachfolger des Reichjugendwohlfahrtsgesetzes (RJWG) von 1922) sah Hilfen zur Erziehung in zwei unterschiedlichen Logiken vor. „Erziehungshilfe“ und „Freiwillige Erziehungshilfe“ wurden beide in Fällen von Verwahrlosung und Verhaltensauffälligkeiten von Minderjährigen durchgeführt, wobei die sogenannte „Erziehungshilfe“ nicht freiwillig gewählt werden konnte, sondern angeordnet wurde. Hilfen bestanden im Wesentlichen in stationärer Unterbringung. Diese Erziehungshilfen wurden vom Land finanziert, anders als die Hilfen, die nach §§ 5, 6 JWG möglich waren und von den Kommunen bezahlt wurden – dann nämlich, wenn nicht die Minderjährigen selbst als das Problem angesehen wurden, sondern wenn die unzureichenden und vielleicht gefährdenden Bedingungen der familiären Erziehung im Fokus standen. Zwischen Ländern und Kommunen gab es ständig Streit um die Zuständigkeiten und damit um die Finanzierung. Minderjährige mit ihren Problemen wurden zwischen beiden Finanzierungsträgern und Begründungslogiken hin- und hergeschoben. Das JWG hatte – z.B. durch die anzuordnende „Erziehungshilfe“ – im Vergleich zum KJHG sehr viel stärkere ordnungspolitische Züge.

Zu Zeiten der Heimkampagne in den 68er Jahren geriet die stationäre Heimunterbringung massiv in die Kritik und die Jugendhilfe erlebte in den Folgejahren eine rasante Veränderung. Ambulante Hilfen wurden – in Anlehnung an die Entwicklungen in der Psychiatrie (Psychiatrieenquete) – immer mehr als Alternativen diskutiert.

Gleichzeitig allerdings erfreute sich die ambulante Einzelhilfe schon damals in der eher links orientierten Sozialarbeiterszene keiner großen Beliebtheit, da man sie verdächtigte, gesellschaftliche Problemlagen zu individualisieren und zu verdecken. Dennoch: Im Verlaufe der folgenden 30 Jahre entwickelte sich ­– also noch zu JWG-Zeiten – ganz allmählich die differenzierte Hilfepalette, die am Ende schließlich ins Kinder- und Jugendhilfe-Gesetz aufgenommen wurde.

Die Entstehung und Bedeutung des Kinder- und Jugendhilfegesetzes

Mit den 68er Jahren hatte sich eine sehr kritische Sicht auf die damalige Jugendhilfelandschaft herausgebildet. Jugendhilfe wurde als eine, die gesellschaftlichen Problemlagen zudeckende und als repressive Praxis eingeschätzt. Geplant wurde deshalb etwa seit dieser Zeit ein neues, zeitgemäßes Kinder- und Jugendhilferecht. Knapp dreißig Jahre später war das KJHG dann das Ergebnis der seit damals anhaltenden Diskussion um Anspruchsprofil, Standards und Aufgaben der Jugendhilfe. Es sollte ein Gesetz für eine offensive Jugendhilfe werden. Es orientierte sich eindeutig am Konzept der Lebensweltorientierung und seinen Strukturmaximen (vgl. 8. Jugendbericht 1990; vgl. Seithe 2010). Das KJHG ist sozusagen ein „sozialpädagogisches Gesetz“, das versucht hat, die Lebensweltorientierung in eine Rechtsnorm zu gießen. Das KJHG verstand sich – im bewusst vollzogenen Unterschied zum Jugendwohlfahrtsgesetz – als Leistungsgesetz und nicht als Eingriffsgesetz. Das Gesetz ging von orientierenden Handlungsmaximen (auch genannt: Standards, Strukturmaximen, Handlungsprinzipien) aus, die z.B. im Kommentar des KJHG von Münder et al. (2013, 59ff) ausführlich erläutert und im 8. Jugendbericht (1990) erstmalig ausformuliert worden waren. Maßgeblich sind daher laut KJHG – insbesondere auch für die ambulante Hilfe zur Erziehung – folgende Handlungsmaximen:

Partizipation

Das alte sozialpädagogische Prinzip der „Hilfe zur Selbsthilfe“ sollte im Rahmen des neuen Gesetzes in der Praxis konsequenter umgesetzt werden. Begriffe wie Aktivierung, Vitalisierung, Betroffenenbeteiligung, Eigenverantwortung auf der einen und Ergebnisoffenheit, Methodenoffenheit, Orientierung an den Bedürfnissen und Ressourcen der Klientel auf der anderen Seite, sollten die Praxis der Kinder- und Jugendhilfe bestimmen. Nach Münder et al. (2013, 332) geht das KJHG von einem subjektorientierten Menschenbild aus. In diesem wurden „die Bürger und BürgerInnen aus dem Kontext eines (damals noch) hoheitlich, polizeirechtlich verstandenen Handelns der Fürsorge gelöst und als Menschen mit eigenen Rechten wahrgenommen. In der Kinder- und Jugendhilfe gilt grundsätzlich nichts anderes: Bürger und BürgerInnen sind nicht Gegenstände sozialpädagogischer Bemühungen und sozialplanerischer Infrastrukturvorstellungen, sondern die Inhaber subjektiver Rechte“ (ebenda; vgl. auch Wiesner 2013).

Integrationsorientierung

Kinder- und Jugendhilfe wollte nach dem Verständnis des KJHG weder aus- noch abgrenzen und schon gar nicht aussondern. Jeder hatte in seiner Lebenslage das Recht darauf, „dass ihm noch ein Angebot gemacht wird.“ Jugendhilfe war gekennzeichnet durch ihre Bereitschaft zur sekundären Integration (vgl. Böhnisch 1992). Es ging um die Bereitschaft der Jugendhilfe, bei Bedarf auch Umwege zu machen und vor allem mit den KlientInnen zusammen deren eigene Wege zu gehen und ihren biografischen Eigensinn zu berücksichtigen.

Alltagsorientierung

Hilfen sollten zugänglich und anknüpfbar gestaltet werden. Alltagsorientierte Hilfe verstand sich zudem ganzheitlich und systemisch. Die lebenswelt- und lebenslageorientierten Hilfen waren nicht mehr nur individuelle Hilfen. Man ging von der Einheit gesellschaftlicher und individueller Aspekte der Lebenswelt aus und entsprechend sollten die Hilfen auf beiden Ebenen, der individuellen wie der sozialstrukturellen Ebene greifen. Ferner gehörte die Existenzsicherung zu den ersten und vordringlichen Aufgaben der Sozialen Arbeit.

Regionalisierung

Hier ging es im Rahmen der Handlungsmaximen des KJHG um eine Schwerpunktsetzung von professionellen Hilfen im sozialen Nahraum. Das betraf sowohl die sozialen Dienste als auch einzelne Leistungen und Einrichtungen der Kinder- und Jugendhilfe. Es sollte dazu beitragen, dass den Menschen ihre bestehenden Lebenswelten erhalten bleiben. Das Arbeiten im Lebensumfeld konnte zudem so auch einen Beitrag zur Verbesserung der regionalen Infrastruktur leisten. Gleichzeitig war es möglich, unmittelbar an regionalen Beziehungen anzusetzen und Hilfen regional zu vernetzen und damit wirkungsvoller zu machen. Die Neuorganisationsdebatte der 70er Jahre (s. Kap. 8.4.4) – nicht zu verwechseln mit der Neuen Steuerung – hatte die Sozialen Dienste regionalisiert und dezentralisiert und es gab in dieser Zeit Modellversuche und Praxisbeispiele, bei denen der ASD selbst Gemeinwesen orientiert arbeitete.

Prävention[1]

Prävention wurde insbesondere verstanden als primäre Prävention. Die Aufgabe der Kinder- und Jugendhilfe sollte es sein, für ihre Klientel lebenswerte und stabile Verhältnisse zu schaffen, um Probleme von vorneherein zu vermeiden (vgl. § 1 KJHG).

Einmischung

Gemeint war damit der Auftrag an die Kinder- und Jugendhilfe, sich im Interesse ihrer Klientel in die Politik, z.B. in die Familien-, die Verkehrs-, die Umweltpolitik aktiv einzumischen, um damit für bessere Lebensbedingungen zu sorgen. In ihrem Kommentar zitieren Münder et al. (2013) Mielenz (1981), die von der Jugendhilfe verlangt, „ihren Zuständigkeitsrahmen zu verlassen und Angebote in Sektoren zu entwickeln, für die nach traditionellem Jugendhilfeverständnis andere Politikbereiche, Ämter, Organisationen zuständig sind (Schule, berufliche Bildung, Arbeit, Wohnen, Stadtentwicklung) – Bereiche, in denen vielfach die Probleme entstehen, die dann den Trägern der Kinder- und Jugendhilfe zur ‚Lösung‘ übergeben werden“ (Mielenz 1981, S. 57ff).

Allgemeine Bedeutung für die Hilfen zur Erziehung

Das Kinder- und Jugendhilfe-Gesetz mit seinen Handlungsmaximen hat für die Hilfe zur Erziehung und insbesondere auch für die ambulanten Hilfen zur Erziehung konkrete Orientierungen vorgegeben: Ein zentrales Moment der Hilfen zur Erziehung ist die Mitwirkung der Betroffenen, der partizipative Umgang mit Eltern und Minderjährigen und die Vorstellung, dass im Rahmen von Hilfeplanung und Hilfe selbst Lösungen ausgehandelt, erarbeitet und mit und nicht gegen die Klientel durchgesetzt werden sollten. Die Hilfen zur Erziehung bekamen durch das KJHG mit ihrem Charakter der Freiwilligkeit und der Beteiligungsorientierung eine besondere Bedeutung. Im Rahmen der Hilfen zur Erziehung gab es keine angeordneten Erziehungshilfen und sie sollte niemals mehr den Charakter einer geschlossenen Unterbringung oder der Wegschließung von Jugendlichen erhalten.

Einführung des KJHG in den Neuen Bundesländern

Das KJHG traf 1990 im Osten und im Westen Deutschlands auf sehr unterschiedliche Voraussetzungen (vgl. Bütow et al. 2006). Im Westen hatte sich die Jugendhilfe seit 1968 kontinuierlich weiterentwickelt. Das KJHG stellte den Konsens der damaligen Jugendhilfelandschaft dar. Vieles, was das Gesetz formulierte, war für die Praxis (zumindest in den Städten) nicht neu. Man nahm das Gesetz wahr als Bestätigung und als Unterstützung für die Durchsetzung einer lebensweltorientierten modernen Sozialen Arbeit (vgl. Seithe 2012). Andererseits darf auch nicht vergessen werden, dass mit der Verabschiedung des KJHG auch damals schon Einsparungserwartungen verknüpft waren (vgl. Chassé, K.-A. 2014, 84). Kappeler (2008, 15) zieht für die Umsetzung des KJHG in den Jahren nach seiner Verabschiedung folgenden Schluss: Die „neue“ Kinder- und Jugendhilfe startete „mit hohen Einsparungserwartungen der Länder und Kommunen, obwohl das neue Gesetz mit seinen ausdifferenzierten Angeboten, seinen Rechtsansprüchen, seinen Gewährleistungspflichten und der durch Hilfeplanung, Jugendhilfeplanung, Partizipationsangebot allmählich wachsende Nähe zu den ‚Bedarfen‘ von Kinder, Jugendlichen und ihren Familien nicht ‚gedeckelte‘, sondern wachsende Jugendhilfebudgets erfordert hätte“.

Im Osten gab es für Soziale Arbeit keine wirklichen Vorläufer, an die hätte angeknüpft werden können. Die sehr viel enger definierte Fürsorgepraxis der DDR bezog sich weitgehend auf das aus dem alten Reichsjugendwohlfahrtsgesetz hervor gegangene Jugendhilferecht der DDR (Jugendhilfeverordnung JHVO). Die Jugendarbeit z.B. war in der DDR Teil der Volksbildung. Viele Funktionen, die im Westen durch professionelle Angebote abgedeckt wurden, bewältigte man in der DDR durch die ehrenamtliche, solidarische Unterstützung innerhalb der Arbeits- und Wohnkollektive. Das KJHG erschien in den Neuen Bundesländern quasi als Symbol der neuen gesellschaftlichen Verhältnisse, die man jetzt zu erfüllen hatte bzw. erfüllen wollte. Eine Anknüpfung an alte Praktiken und die alte Praxis war tabu.

Dies scheint der Hintergrund dafür, dass das KJHG im Osten weniger als ein sozialpädagogisches Gesetz rezipiert wurde, das versucht, lebensweltorientierte Konzepte in Praxis umzusetzen, sondern eben als Gesetz mit Paragraphen, die es nun möglichst gut zu erfüllen galt. Auch das trug dazu bei, dass sich gerade in den Neuen Bundesländern die formalistischen, bürokratischen Tendenzen eher etablierten als die Vorstellungen einer lebensweltorientierten, flexiblen Hilfe zur Erziehung.

Spätestens seit Beginn des 21. Jahrhunderts wird das SGB VIII als ein modernes, präventiv ausgerichtetes Leistungsgesetz in der Fachöffentlichkeit breit akzeptiert. Das SGB VIII hat sich nachhaltig bewährt und den Stand eines modernen Sozialleistungsgesetzes erreicht. Gleichzeitig ist es mit der neoliberalen Sozialstaatskritik unter Beschuss geraten und es zeichnen sich gegenwärtig erhebliche Veränderungen ab, welche insbesondere die subjektorientierte Ausrichtung dieses Gesetzes gefährden.

Novellierungen des KJHG

Im Verlaufe der folgenden Jahre gab es eine Reihe von gesetzlichen Veränderungen des Kinder- und Jugendhilfegesetzes: die Veränderungen des KICK (2005) zum § 8a, Veränderungen bei der Tagesbetreuung (1992), die Formulierung des Rechtsanspruches auf einen Kindergartenplatz für jedes dreijährige Kind (2005) mit dem „Tagesbetreuungsausbaugesetz“ (TAG) und schließlich das „Kinderförderungsgesetz“ (KiFöG 2008) und das „Bundeskinderschutzgesetz“ (BKiSchG 2011). Ausführliche Informationen zu diesen Veränderungen sind im 14. Kinder- und Jugendbericht (KJB 2013, 399) nachzulesen.

Besonders wichtig war folgende Gesetzesänderung: Mit der Novellierung der §§ 78 a bis g KJHG (SGB VIII) im Jahre 1998 verschob der Gesetzgeber die Kinder- und Jugendhilfe aus dem Non-Profitbereich in einen Sozialmarkt. So heißt es nun im § 78b, Abs. 2: „Die Vereinbarungen sind mit den Trägern abzuschließen, die unter Berücksichtigung der Grundsätze der Leistungsfähigkeit, Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit zur Erbringung der Leistung geeignet sind.“ Im KJHG gibt es seitdem letztlich keine „freien Träger“ im alten Sinne mehr. Auch die Gemeinnützigkeit eines Trägers spielt nunmehr keine entscheidende Rolle. Es gibt nur noch Anbieter von Leistungen. Der Paradigmenwechsel in der Sozialgesetzgebung bedeutet eine rechtliche und faktische Gleichstellung aller Anbieter. Damit gilt das Subsidiaritätsprinzip jetzt auch für gewerbliche Träger.

Von Seiten der Praxis und auch der Wissenschaft wurde damals dieser Novellierung nicht besonders viel Beachtung geschenkt. Die hier vollzogene Öffnung zum Markt konnte ohne großen Widerspruch der Profession Schritt für Schritt umgesetzt werden. Die Finanzierung und Leistungserbringung Sozialer Arbeit erfolgt seit dem auf Basis eines unternehmerischen Verständnisses (vgl. § 78a KJHG)[2]. Spätestens ab diesem Zeitpunkt, muss von einer nach wirtschaftlichen und neoliberalen Kriterien umgesteuerten Sozialen Arbeit bzw. Kinder- und Jugendhilfe ausgegangen werden (vgl. Kap. 4.2).

 

 

[1]      primär präventive Angebote: drei Formen von Prävention werden unterschieden, welche sich nach dem zeitlichen Ansatz der Präventionsmaßnahme richten: Bei der Primärprävention handelt es sich um die eigentliche Problemverhütung. Hier geht es um die Vermeidung bzw. Reduktion von Risikofaktoren von Problemsituationen. Zielgruppe primärpräventiver Maßnahmen sind Personen ohne subjektiv bzw. objektiv gegebene akute Krisen- bzw. Problemsituationen. Die Sekundärprävention versteht sich als Maßnahmen zur Früherkennung von sich anbahnenden Problemen. Man versucht diese im frühen Stadium zu erkennen, um damit die gegebene Problematik möglichst im Ansatz zu klären bzw. deren Folgen so gering wie möglich zu halten. Die Tertiärprävention setzt sich die Verhinderung bzw. Verminderung oder die Beseitigung von Folgeschäden einer Erkrankung, Behinderung bzw. einer massiven Problematik zum Ziel.

[2]      § 78a KJHG: „Wird die Leistung ganz oder teilweise in einer Einrichtung erbracht, so ist der Träger der öffentlichen Jugendhilfe zur Übernahme des Entgelts gegenüber dem Leistungsberechtigten verpflichtet, wenn mit dem Träger der Einrichtung oder seinem Verband Vereinbarungen über 1. Inhalt, Umfang und Qualität der Leistungsangebote (Leistungsvereinbarung), 2. differenzierte Entgelte für die Leistungsangebote und die betriebsnotwendigen Investitionen (Entgeltvereinbarung) und 3. Grundsätze und Maßstäbe für die Bewertung der Qualität der Leistungsangebote sowie über geeignete Maßnahmen zu ihrer Gewährleistung (Qualitätsentwicklungsvereinbarung) abgeschlossen worden sind. … Ist eine der Vereinbarungen nach Absatz 1 nicht abgeschlossen, so ist der Träger der öffentlichen Jugendhilfe zur Übernahme des Leistungsentgelts nur verpflichtet, wenn dies insbesondere nach Maßgabe der Hilfeplanung 36) im Einzelfall geboten ist“. Der § 78c beschreibt dann konkret den Inhalt und Prozess der unternehmerischen Leistungs- und Entgeltvereinbarungen: „ Die Leistungsvereinbarung muss die wesentlichen Leistungsmerkmale, insbesondere 1. Art, Ziel und Qualität des Leistungsangebots, 2. den in der Einrichtung zu betreuenden Personenkreis, 3. die erforderliche sächliche und personelle Ausstattung, 4. die Qualifikation des Personals sowie 5. die betriebsnotwendigen Anlagen der Einrichtung festlegen. In die Vereinbarung ist aufzunehmen, unter welchen Voraussetzungen der Träger der Einrichtung sich zur Erbringung von Leistungen verpflichtet. Der Träger muss gewährleisten, dass die Leistungsangebote zur Erbringung von Leistungen nach § 78a Abs. 1 geeignet sowie ausreichend, zweckmäßig und wirtschaftlich sind. Die Entgelte müssen leistungsgerecht sein. Grundlage der Entgeltvereinbarung sind die in der Leistungs- und der Qualitätsentwicklungsvereinbarung festgelegten Leistungs- und Qualitätsmerkmale. Eine Erhöhung der Vergütung für Investitionen kann nur dann verlangt werden, wenn der zuständige Träger der öffentlichen Jugendhilfe der Investitionsmaßnahme vorher zugestimmt hat. Förderungen aus öffentlichen Mitteln sind anzurechnen.“